ОБНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ:
СПЕШИТЬ, НЕ ТОРОПЯСЬ
Опубликовано в сборнике:
Гуманитарные науки и модернизация
правовой системы государства: российский и зарубежный опыт. Труды международной
научно-практической конференции. Новосибирск, 2012. С.170-176
Сохранить нельзя
заменить:
конституционная диалектика в условиях кризисной динамики
Приливы и отливы в обсуждении недостатков действующей Конституции и
способов их исправления соответствуют градусу общественного недовольства
сложившейся политической системой. Неслучайно в
Нельзя торопить обновление Конституции, поскольку нынешний, достаточно консолидированный правящий слой (Администрация Президента и его ближний круг, обе палаты Федерального Собрания, Правительство и Конституционный Суд), решившись на новые поправки, будет озабочен главным образом укреплением (а в мечтах — увековечиванием) своей власти, что приведет новым ограничениям прав и свобод граждан, новым нарушениям фундаментальных принципов республиканизма, разделения властей, демократии, федерализма, верховенства права и открытости общества.
В то же время нужно спешить в плане конституционного творчества. Несмотря на свою нынешнюю видимую консолидированность и обеспеченность лояльным репрессивным аппаратом, режим явно не обладает потенциалом устойчивости на десятки лет. В ближайшие 3-5 лет страну ждут кризисы и трансформации с наиболее вероятным обострением в годы федеральных выборов (2016 и 2018 гг.). Социально-политический кризис медленно вызревает, но быстро развертывается. Сразу же возникнет острая потребность в обновлении политического устройства, а значит — Конституции. Худо, если опять за считанные месяцы и недели придется разрабатывать и принимать очередной Основной Закон. По основным вопросам нужны спектры нормативных решений с опытом обсуждения и обоснования. Такую работу нельзя откладывать.
Два параллельных пути:
поправки и новые проекты
Политическая трансформация может быть разной степени глубины, что напрямую соответствует силе и распространенности известного чувства «Так жить нельзя!». При умеренных степенях речь будет идти о поправках к действующей Конституции. При глубоком кризисе, масштабном разочаровании и массовом настрое на радикальное обновление, вероятно, будет созвано Конституционное собрание для разработки и принятия нового Основного Закона.
Предугадать точное время наступления и глубину грядущего кризиса невозможно. Поэтому надо одновременно прокладывать два параллельных пути: 1) формулировать только важнейшие поправки к Конституции 1993г. 2) готовить и обсуждать проекты новой Конституции (возможно, с веерами вариантов по каждой статье).
Дальнейшие рассуждения могут быть воплощены как в системе поправок, так и новом проекте Основного Закона.
Те, кто придерживается основополагающих принципов и ценностей современного конституционализма (республиканизм, демократия, гражданские и политические свободы, открытое общество, верховенство права, полномочия местного самоуправления и проч.), уже согласны в целом с неоднократно высказанными предложениями ограничить президентскую власть, устранить возможность возврата в президентство после двух сроков, повысить роль правительства и парламента, обеспечить реальную независимость судебной системы, или в ином варианте: «устанавливать разделение властей, сдержки и противовесы, сочетать эффективное президентство и сильный парламент, подотчетность правительства и неподкупность контрольной власти, вкупе с независимостью судов и ограничением всевластия конституцией» [1].
Верно, что для
современной России не подходит чисто парламентская система, когда выигравшая
выборы партия полностью формирует правительство, а президент выполняет лишь
представительские функции. Этому британскому варианту препятствует не только
укорененный в российской политической культуре символ «Царя», но также
неразвитость партийной системы, недоверие большой части населения к парламенту
и парламентаризму, риск перманентной гегемонии какой-нибудь старой или новой
«партии власти». Но каким же образом при сильном независимом
и всенародно избираемом президенте обезопасить политическое устройство от
неизбежных рецидивов новой узурпации власти президентскими структурами?
Лекарство от патернализма — новое разделение властей
Подсказку дает
классический принцип разделения властей. Причем вовсе не обязательно
останавливаться на хрестоматийной триаде ветвей власти: исполнительная,
законодательная и судебная. Характерные для России жесткие «клещи» между
обязательностью «царя» и необходимостью ограничить его склонность к всевластию
приводят к ответу, поначалу кажущемуся слишком непривычным: еще дальше углубить
разделение властей, а именно поставить твердую функциональную границу между
властью президента и властью главы правительства (премьер-министра).
Такая идея находит
свое выражение в т.н. президентско-премьерской
системе, которую в свое время предлагал
Г.В.Голосов: «От парламентаризма следует взять концентрацию всех
законодательных полномочий в руках парламента, а также исключительную
ответственность правительства перед ним, — за исключением тех сфер, которые
определены как исключительная компетенция президента. Коль скоро такие сферы
существуют, от президенциализма следует взять жесткое
разграничение полномочий. Если что-то положено делать президенту, то парламенту
и премьеру путь туда заказан» [2]. Г.В.Голосов также оставляет слишком много
полномочий в руках президента, подчиняя ему практически все силовые структуры,
давая право увольнять губернаторов.
А.Б.Дидикин выступает за более строгие ограничения: «Правовой статус Президента должен быть ограничен осуществлением функций в сфере внешней
политики и обеспечения национальной безопасности (без вмешательства в
компетенцию МИДа России, а также без прямого
вмешательства в деятельность структур Правительства), и контроля
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (рассмотрение и
реагирование на обращения граждан, иные формы влияния). Отсюда следует, что
вопросы назначения на должность министра иностранных дел, министра обороны и
руководства вооруженных сил подлежат согласованию с главой Правительства
России, обеспечивающим текущее финансирование органов
исполнительной власти и вооруженных сил. Администрация Президента РФ при этом
выступает «техническим» органом, не обладающим правом издания
нормативно-правовых актов» [3].
Итак, следует
четко обозначить миссию президента как «стража прав и свобод граждан» [4],
защитника Конституции, внешней безопасности, суверенитета и целостности страны.
В таком случае федеральные структуры полиции, следствия, наркоконтроля,
таможни должны перейти в ведение премьера и правительства. Зато прокуратура,
главной задачей которой становится контроль за
соблюдением законности самими государственными органами (в том числе,
региональными), защита прав и свобод граждан от чиновничьих посягательств,
антимонопольный комитет, защищающий бизнес и свободную конкуренцию, становятся
чисто президентскими структурами.
При таких
полномочиях президент для региональных элит отнюдь не будет «слабой фигурой».
Пусть он не может уволить избранного народом губернатора (таков принцип
действительного федерализма), зато его прокуроры могут раскрыть незаконные
действия губернатора, подать на него в суд, например, за ограничение
конкуренции в регионе или теневые махинации с землеотводом.
Экономические,
культурные, экологические аспекты внешней политики также должны быть функциями
правительства. Президенту достаточно курировать вопросы войны и мира,
оборонительных союзов и договоров по вооружениям — геополитики.
Премьер и
правительство занимаются всеми социальными и экономическими вопросами — грубо
говоря, заведуют деньгами.
Премьер-министр
самостоятельно формирует структуру правительства (состав комитетов, советов,
министерств, агентств и др.), согласуя кандидатуры руководителей ведомств с
партийными фракциями, депутатскими блоками и коалициями Думы, а затем эти
назначения утверждаются Думой. Если премьер-министр не представляет состав
правительства, удовлетворяющий Думу, то после третьей неудачной попытки
Дума избирает нового премьер-министра. Премьер-министр переизбирается
(что означает и замену всего правительства) каждым новым созывом Думы, но не
может занимать эту должность более двух сроков (безо всяких «подряд»).
Президент и его
структуры вмешиваться в дела правительства не имеют права, тем более, снимать
премьера и отправлять правительство в отставку. Должны быть прописаны строгие
нормы, запрещающие вмешательство президента и его структур, премьера и
правительства, региональных администраций в дела судов и парламентов всех
уровней.
Как избежать, хотя
бы ослабить действие «железного закона олигархии», согласно которому
элиты со временем сплачиваются и начинают солидарно бороться только за
сохранение власти? На это должны быть направлены строгие
нормы ротации, в том числе и следующий очевидный запрет: лица, уже занимавшие
высшие должности в каком-либо из верховных органов власти Российской Федерации
(председатель Совета Федерации, спикер Госдумы, председатель правительства РФ,
президент РФ, председатель Конституционного суда РФ, председатель Верховного
суда РФ), не могут быть избраны на высшую должность в любом другом из
этих органов власти. Таким же образом необходимо поставить барьер
подобным «рокировкам» и на региональном уровне.
Демократическое
обеспечение
независимости и справедливости суда
Как же
государственные, особенно силовые структуры, лишенные единого руководства,
будут разбираться между собой? Очень просто — через закон и суд, не зависимый
как от президентских, так и от правительственных структур. Вообще говоря, если
когда-то Россия и станет демократической, то во многом за счет получения судом
независимости, резкого усиления его роли и обеспечения мотивации судей на
справедливые решения, а не на лояльность начальству. Наметим хотя бы общий
эскиз требуемой системы.
Судьи не должны
подчиняться органам и должностным лицам исполнительной (президентской и
премьерской) и законодательной власти, а значит, и никак зависеть от них в
материальном и карьерном отношениях. В своих решениях они также не должны
подчиняться вышестоящим судебным инстанциям. Должностные лица, виновные в
попытках давления на судей, незаконно вмешивающиеся в судебный процесс, будут
подвергаться увольнению и пожизненной люстрации.
Высшие судебные
органы избираются путем рейтингового голосования Высшим судейским собранием,
которое формируется на паритетных началах из представителей Думы, Совета
Федерации, Коллегии адвокатов, правозащитных организаций.
Вертикаль властных
назначений в судебной системе сменяется демократическими выборами. Кандидаты на
более высокую судейскую должность участвуют в рейтинговом голосовании на особой
коллегии выборщиков (центральной, региональной, местной), в которую могут
входить не только сами судьи, но также адвокаты, правозащитники и журналисты,
профессионально занимающиеся освещением судебных процессов («четвертая власть»
вовсе не обязательно должна навечно оставаться лишь красивой метафорой).
Никакие улучшения
Конституции не являются панацеей и автоматическим спасением от бед российской
жизни. Главная роль Конституции — быть свидетельством нового общественного договора,
принятого всерьез, а значит стать
подспорьем в отстаивании гражданами, группами своих прав и свобод, своих прав
решать, кому и на каких условиях они доверяют контроль над разными частями
административного аппарата государства.
Преуменьшать значение
назревшей конституционной реформы также не следует. Она призвана послужить
«переключению» принципа российской политики с
принудительной вертикали на правовую горизонталь. А здесь речь уже идет о
действительно эпохальном событии, ведущем к преодолению порочных циклов
российской истории и перевалу к новой логике поступательного демократического и
подлинно гуманистического развития [5].
Литература