Битэм Д. Бюрократия·

Перевод М.В.Масловского

 

Опубликовано в книге:

Масловский М.В. Социология политики: классические и современные теории. Учебное пособие. М.: Новый учебник, 2004. С.120-128.

 

Бюрократия и определение политики.

 

            Один из недостатков существующего анализа проблемы эффективности управления заключается в том, что политика или цели организации рассматриваются как данные, а основное внимание уделяется вопросу о том, как добиться их наиболее эффективного осуществления. Но это означает, что аппарат управления расценивается как средство достижения уже заданных целей, однако его роль в постановке этих целей не учитывается. Хотя между политиками и чиновниками можно провести четкую линию разграничения в том, что касается методов их назначения и их ответственности, но это разграничение не всегда совпадает с различием между выработкой и осуществлением политики. Чиновники, особенно высокопоставленные, часто выступают в роли советников по вопросам выработки политики. А поскольку они обычно обладают перед министром преимуществом в знаниях и опыте в своей сфере деятельности, то их рекомендации могут иметь решающий характер при определении содержания политики. В конечном счете то, что должно быть сделано, зависит от того, что может быть сделано, и от тех последствий, которые может иметь принятое решение. Оценка таких возможностей и последствий входит в круг задач чиновников, являясь одним из источников их влияния. В ряде теорий предпринимаются попытки показать, что такое влияние определяется некоторыми тенденциями, присущими бюрократии.

            Эти теории можно для удобства сгруппировать в соответствии с тремя моделями, хотя данные теории не обязательно основываются на указанных моделях. Во-первых, существуют теории, объясняющие политику интересами бюрократии, особенно интересами, связанными с упрочением собственного положения и расширением власти, привилегий и материального вознаграждения. Такие теории утверждают, что постоянной тенденцией бюрократического управления будет защита этих интересов. Согласно этой точке зрения, бюрократы будут противодействовать радикальной политике, которая угрожает их положению. Наиболее известный пример подобной аргументации представлен в работе Роберта Михельса, который в своем исследовании западно-европейской социал-демократии накануне первой мировой войны связывал утрату радикализма в этом движении с увеличением числа бюрократических должностей и боязнью их обладателей лишиться своего положения. На основе этого примера Михельс сделал общий вывод о консервативной тенденции бюрократической организации [1]. Однако, даже если он был прав в своем анализе европейской социал-демократии, его общий вывод не следует из этого анализа, поскольку проведение радикальной политики не всегда угрожает интересам бюрократии. Правительственное агентство, созданное для выполнения какой-то специфической задачи, окажется под угрозой закрытия после того, как эта задача будет выполнена, если только оно не найдет для себя иные цели деятельности. В данном случае интересам бюрократии будут соответствовать нововведения. Правительство же в целом, которое может не опасаться за свое существование, каким бы ни было содержание его политики, также не проявляет склонности к радикализму, что нельзя объяснить только бюрократическими интересами.

            В действительности можно изменить характер аргументации. Поскольку более крупные организации предоставляют своим высокопоставленным сотрудникам более высокое вознаграждение и статус, высшие чиновники будут заинтересованы в расширении своей организации. Мы уже встречались с подобной точкой зрения при обсуждении проблемы эффективности управления. Но важно различать неэффективное осуществление политики и давление, оказываемое с целью расширения организации, которое влияет на характер этой политики. Уильям Нисканен утверждал, что целью бюрократов является увеличение бюджетных ассигнований на их деятельность, достигаемое путем расширения сферы этой деятельности [2]. Подобно многим экономистам, он пришел к выводу, что общественный сектор слишком велик, если оценивать его с точки зрения рыночных норм. Данный вывод не учитывает тот факт, что общественный сектор руководствуется в своей деятельности иными критериями. Не вызывает сомнения, что требования избирателей и интересы бюрократии совпадают в том, что касается расширения общественных служб, но столь же несомненны ограничения, накладываемые на такое расширение недостатком средств и контролем за их использованием со стороны министерства финансов.

            Сочетание склонности бюрократии к расширению и ограниченности финансовых средств дает нам другую теорию бюрократических интересов, которая подчеркивает конкуренцию между различными департаментами или агентствами по поводу их доли в бюджете. Такая конкуренция не ограничивается ежегодными прениями с министерством финансов, но проявляется во всей сфере политики. Для государственной политики естественно, что любое предложение о каких-либо изменениях затрагивает одновременно целый ряд агентств, причем последствия таких изменений в различной степени отражаются на бюджете этих агентств. Расширение строительства дорог имеет последствия для автобусного и железнодорожного сообщения; увеличение производства энергии на атомных электростанциях отражается на угольной промышленности; перемены во внешней политике или военной стратегии изменяют роль того или иного рода войск и т.д. Любое решение об изменении политики задевает интересы различных правительственных служб, выступающих за или против данного решения, а исход дела будет зависеть от их влияния и способности продемонстрировать, что желательные для них изменения в наибольшей степени соответствуют интересам общества. Такова сущность того, что получило наименование “бюрократической политики”. Этот подход впервые был разработан в сфере внешней политики с целью противостоять точке зрения, объяснявшей такую политику на основе модели, которая предполагала наиболее рациональный выбор политического курса единственным действующим лицом, а не борьбу интересов различных бюрократических агентств. В дальнейшем этот подход был распространен и на другие сферы политики.

            Теории, объясняющие политические решения в терминах борьбы интересов, нуждаются в двух дополнениях. Одним из таких дополнений должно стать исследование структур, которые систематически противопоставляют друг другу интересы различных групп и определяют их относительный политический вес. Что касается правительственной бюрократии, способ разделения функций между различными агентствами или департаментами оказывает существенное влияние на баланс политических сил. Такое разделение, в свою очередь, является результатом прошлых политических решений, которые обрели институциональную форму и оказались связанными с интересами различных групп внутри и вне бюрократии, ограничивающими свободу выбора. Именно это положение дел ведет к тому, что типичной формой изменения политики становится незначительное прибавление нового к уже существующему. Управленческие структуры влияют на определение политики также и в виду возможных последствий осуществления данной политики для этих структур. Политический курс, проведение которого предполагает преодоление границ между различными департаментами, может быть осуществлен лишь с большими трудностями. Это объясняет привлекательность для нового правительства структурных реорганизаций, особенно если новые инициативы пересекают границы между существующими департаментами.

            Таким образом, любое объяснение политики в терминах конкурирующих бюрократических интересов будет неполным без анализа структур, в которых укоренены эти интересы. Но, с другой стороны, такое объяснение невозможно без знания условностей, определяющих форму выражения этих интересов и регулирующих конкуренцию внутри бюрократии. Как мы видели, бюрократии обладают своей собственной культурой, которая является тем более развитой, чем более закрытый характер носит бюрократическая элита. Подобная культура воплощает в себе кодекс поведения, а также определенные мировоззренческие посылки, ограничивающие сферу возможных политических действий. В большинстве случаев государственная бюрократия считает себя хранителем “национальных интересов” или “интересов государства”, которые носят более долгосрочный характер, чем политика какого-то конкретного правительства. Что касается британских государственных служащих, подобные представления развиваются у них, как часто отмечалось, в результате получения специфического образования в Оксфорде или Кембридже. Такие установки не обязательно влияют на политику в большей степени, чем ограничения, налагаемые административными структурами, но эти установки определяют параметры того, что считается допустимым.

            Если мы объединим все эти различные теоретические объяснения “бюрократической политики”, показав как интересы взаимодействуют со структурами и находят выражение в культурных нормах, мы придем к выводу, что характер административной системы влияет на содержание политики, а не только на ее осуществление. В своей наиболее последовательной форме такой вывод означал бы, что в бюрократии цели и средства меняются местами; характер административных средств определяет цели политики.

            Однако доведение какого-либо положения до его логического завершения еще не гарантирует истинности этого положения. В нашем случае не принимается во внимание роль выборного политического деятеля, обладающего своими собственными приоритетами. Не так просто отказаться от идеи, что министр правительства играет значительную роль в определении политики, хотя эта роль и зависит от его личных качеств и политической поддержки. Тем не менее было бы ошибкой рассматривать типичные отношения между политиком и чиновниками как такой процесс, в ходе которого политик выдвигает какие-либо идеи, а чиновники подвергают их обструкции. Если все вышесказанное является верным, то суть дела заключается в том, что политик воздействует на процесс принятия решений, определяя, какая из противостоящих фракций получит преобладание или на какие компромиссы они должны будут пойти.

            В любом случае рассмотренные нами теории свидетельствуют о том, что анализ бюрократии как орудия осуществления политики должен быть дополнен анализом ее влияния на содержание этой политики. При обсуждении лишь процесса осуществления политики проводится жесткое разграничение между целями и средствами, между политикой и ее проведением. Какая-либо оценка “эффективности” предполагает наличие заданных целей. Но такое разграничение оказывается несостоятельным, когда поднимается вопрос о выработке политического курса. В этот момент важное значение приобретает влияние на содержание политики самой административной системы - ее структуры, интересов и ценностей. Если мы хотим добиться адекватного понимания бюрократии, то нам следует рассматривать сложное взаимодействие между ее ролью в формировании политики и исполнением ею политических директив. <...>

 

Демократия и власть бюрократии

 

            Можно сделать два замечания, относящихся к проблеме власти бюрократии. Во-первых, хотя бюрократия и воплощает такие черты, как концентрация информации и организационных ресурсов, сами по себе эти черты не являются враждебными демократии, но служат необходимым элементом демократического управления. Они превращаются в антидемократическую силу лишь в том случае, если бюрократия приобретает замкнутый характер, если она окружает свои знания завесой секретности и начинает использовать свои организационные возможности в целях манипуляции и контроля. Хотя все это является очевидным, нельзя согласиться с тем, что такие черты неизбежно присущи бюрократии. Подобная точка зрения ведет к утопизму или пессимизму. Утопизм отличает тех, кто не видит никаких иных перспектив для демократии, кроме полного отказа от профессиональной администрации, и кто поэтому неспособен каким-то образом объединить “хорошее” демократическое правление и “плохую” бюрократию. К пессимизму склоняются те, кто признает необходимость профессионального управления, считая, что под его влиянием демократия неизбежно приходит в упадок. Но ни один из этих подходов не позволяет правильно сформулировать вопрос: при каких условиях концентрация информации и организационных ресурсов в руках бюрократии превращает ее во враждебную демократии силу?

            Второе положение состоит в том, что отличающая бюрократию антидемократическая тенденция не возникает внутри самой административной системы, но выступает следствием тех задач, которые должна выполнять эта система. Следовательно, не имеет смысла обвинять бюрократию в пороках, причины которых находятся за ее пределами. Секретность, например, получает широкое распространение лишь при наличии определенных мотивов к сокрытию информации. Такие мотивы прежде всего связаны с потребностью в систематическом контроле за поведением людей при отсутствии консенсуса по политическим вопросам. Хотя контроль и регуляция являются неотъемлемым элементом любой формы власти, можно выделить три основных фактора, ведущих к тому, что такой контроль станет источником бюрократической независимости и закрытости. Во-первых, это урегулирование социальных конфликтов, во-вторых - чрезмерная централизация, а в-третьих - обеспечение интересов национальной безопасности. Первые два фактора носят внутренний характер, а третий связан с положением государства в международной системе. Рассмотрим теперь их все поочередно.

            Для марксистской концепции бюрократии основной является та идея, что контроль капитала над трудом требует наличия замкнутой системы управления, отличающейся секретностью. Нам нет необходимости принимать трудовую теорию стоимости, чтобы согласиться с тем, что контроль меньшинства над процессом производства, будь то в условиях частной или государственной собственности, служит основным источником принуждения и социального конфликта в индустриальных обществах. Подчинение рабочих в производственной сфере и постоянные изменения в условиях оплаты труда ведут к неустойчивости любых соглашений, заключенных на политическом уровне. Но в марксизме присутствует тенденция недооценивать иные источники социальных конфликтов, включая такие измерения социальной стратификации, как расовые или половые различия. Хотя их динамика отличается от отношений, складывающихся в процессе производства, потребность установления административного контроля над подчиненными группами ведет при отсутствии социального согласия к усилению секретности в деятельности бюрократии.

            В случае чрезмерной централизации государственной власти необходимость в социальном контроле возникает в силу иных причин. Анализ этой тенденции содержится в либеральной критике плановой экономики, согласно которой политическая власть, взявшая на себя слишком большой объем функций по социальному управлению, должна будет во все больших масштабах использовать меры принуждения. Сходная точка зрения высказывается критиками чрезмерной централизации государства, присваивающего себе полномочия местных органов власти. Такая критика не обязательно предполагает полный отказ от центрального планирования. Но при этом утверждается, что чем больше сфер деятельности стремится контролировать центр, тем в большей степени подавляется местная инициатива. В то же время центральная власть неспособна справиться со всеми непредвиденными последствиями своего вмешательства, но тем не менее вновь и вновь пытается исправить эти последствия, оказываясь в замкнутом кругу. В таком случае превращение бюрократии в автономную силу происходит под патерналистским лозунгом: “мы лучше знаем, что нужно делать”.

            Третья основная причина замкнутого характера деятельности бюрократии связана с интересами безопасности государства. Внешняя политика менее всего подлежит демократическому контролю: информация, на которой она основывается, не соотносится с личным опытом граждан, а их мнения по этим проблемам могут подвергаться манипуляции. Военная безопасность перед лицом потенциального противника с необходимостью требует секретности, распространяющейся на военную промышленность, интересы которой тесно переплетаются с интересами бюрократии. Конечно же степень бюрократической закрытости отчасти зависит от размеров внешней угрозы, но она также определяется характером внешней политики государства. Роль великой державы или претензии на такую роль в наибольшей степени способствуют развитию бюрократии, связанной с военной сферой, что оказывает влияние и на другие подразделения государственного аппарата. Наивысшая степень секретности связана с опорой на ядерное оружие. С другой стороны, позиция нейтралитета способствует ограничению секретности в аппарате управления.

            Общим для всех трех описанных процессов является то, что все население или какая-то его значительная часть рассматривается как объект управления, но не как автономный субъект социальной и политической деятельности. Информационные и организационные ресурсы современной системы управления превращаются при этом в средство надзора и контроля, а бюрократия становится независимой силой. Но если закрытый характер бюрократии предохраняет ее от воздействия со стороны общества, она в определенной степени оказывается защищенной также и от влияния политических деятелей. В таком случае собственные интересы бюрократии приобретают особое значение при выработке политики, а техническая рациональность становится самоцелью, идет ли речь о поддержании порядка, централизованном планировании или интересах национальной безопасности. Другими словами, теории “бюрократической политики” могут теперь рассматриваться как результат закрытого характера бюрократии, создающего иллюзию, что она представляет собой совершенно самостоятельную силу и не определяется ее социальными функциями.

            Если в марксизме считается, что централизация управления и защита интересов государственной безопасности в конечном счете обусловлены классовыми конфликтами, с нашей точки зрения они представляют собой независимые источники бюрократической автономии. Степень такой автономии зависит от интенсивности действия указанных факторов и того, насколько они накладываются друг на друга, хотя важное значение имеют также политические традиции и культура. Если в каком-либо обществе система производства требует интенсивной эксплуатации труда, сталкивающейся с постоянным сопротивлением, то одного этого достаточно, чтобы бюрократия вышла из под контроля как в государстве, так и в экономической сфере. В СССР в 20-е и 30-е годы мы обнаруживаем совпадение всех трех факторов: утверждение интересов государственной безопасности перед лицом внутренней и внешней угрозы; чрезмерную централизацию в целях создания плановой экономики; насильственное изъятие прибавочного продукта у крестьянства и рабочего класса во имя ускоренной индустриализации. Все это произошло в государстве, где отсутствовали развитые традиции либерализма и демократии. Тем самым превращение бюрократии в автономную силу было во многом предопределено.

            В западных демократиях после 1945 года рассматриваемые нами факторы были менее ярко выражены и действовали в рамках политической системы, отличавшейся значительным развитием демократических черт. Однако необходимость социального контроля, в основе которой лежат неразрешенные социальные конфликты, чрезмерная централизация или интересы государственной безопасности, и здесь вызывает движение к секретности, хотя и в условиях относительно открытой политической культуры. Мы сталкиваемся здесь с противоречиями в государственной бюрократии, сочетающей в себе характеристики подлежащей публичной ответственности администрации с тенденцией к закрытости и независимости. Это противоречие принимает форму конфликта между ответственностью гражданских служащих перед руководством и приверженностью демократическим нормам. Парадоксальным проявлением такого конфликта выступает то, что “служебная тайна” сопровождается “утечками информации”, когда официально одобренные попытки скрыть что-либо от парламента и общественности сводятся на нет занимающими сравнительно невысокое положение государственными служащими. Таким образом, государственные чиновники оказываются под воздействием двух противоположных требований: демократической открытости и секретности в интересах эффективного управления.

            Эти противоречия приняли особенно острую форму в Великобритании, где требования большей свободы информации и усиления политического контроля над гражданской службой не сходят с политической повестки дня. Открытость является основным принципом демократической политики. Однако предложения, направленные на расширение такой открытости, недостаточны, если не учитываются причины сохранения секретности. Оппозиционные партии, стремящиеся к большей открытости деятельности правительства, обычно отказываются от этого принципа сразу же после своего прихода к власти. В парламентской системе, существующей в Великобритании, большинство парламентариев заинтересованы в сохранении власти правительством, а не в том, чтобы сделать его действия известными общественности. Как и гражданские служащие, члены правящей партии также переживают конфликт между их обязанностями по отношению к правительству и ответственностью перед обществом. У истоков этого конфликта лежат те характеристики системы, которые делают секретность неизбежным элементом государственной политики. В Великобритании они включают в себя неразрешенные классовые, расовые и религиозные конфликты, чрезмерно централизованную систему государственного управления и претензии на статус великой державы, обладающей ядерным оружием. Все это придает секретности всепроникающий характер.

            Неспособность распознать эту проблему лежит в основе одного из распространенных стереотипов британской политики, согласно которому слабовольный министр является орудием всемогущей гражданской службы. Разумеется, существует проблема власти бюрократии и политического контроля над ней. Но решением этой проблемы не может стать стиль руководства в духе веберовского харизматического лидера. Подлинной открытости может добиться лишь правительство, обладающее четкими политическими приоритетами и способное заручиться долговременной поддержкой общества.

            Если мы перейдем от проблем, обсуждающихся на Западе, к тем, которые характерны для бюрократических систем в обществах советского типа, то обнаружим, что любая демократизация государственных институтов связана здесь с преодолением чрезмерной централизации. Предложения по экономической либерализации и внедрению рыночных отношений не являются здесь чисто экономическими, но служат политическим целям, направленным на сокращение сферы государственного регулирования. В то же время открыто политические реформаторские движения, как Солидарность в Польше, стремились расширить сферу автономной деятельности граждан и независимых от государства организаций, тем самым ограничивая пределы бюрократического контроля. Реформаторскими движениями признается значение развития “гражданского общества”, то есть рыночных отношений и добровольных политических ассоциаций, ведущих и к демократизации государства. Более широкое значение этого для теории демократии заключается в том, что понятию гражданского общества дается не только узко экономическая и чисто индивидуалистическая интерпретация, но оно выступает как часть политической сферы и как арена демократического действия. <...>

            Вывод из всего вышесказанного заключается в том, что бюрократическое управление не является с неизбежностью антидемократическим. Оно становится таковым лишь тогда, когда бюрократия действует в обстановке секретности и приобретает автономию. Такая автономия создает иллюзию, что бюрократия является самодвижущей силой, хотя в действительности причины ее закрытости лежат вне ее и связаны с характером задач, которые она выполняет. Любой анализ бюрократии должен исходить из этих положений. В противном случае мы не смогли бы понять, почему бюрократия столь успешно противодействует попыткам сделать ее более открытой и ответственной. Тем самым мы приписали бы ей большую власть, чем та, которой она реально обладает, и способствовали бы увековечению мифов о злонамеренности и непобедимости бюрократии.

 

Примечания:

 

1. Michels R. Political parties. New York, 1959.

2. Niskanen W. Bureaucracy and representative government. Chicago, 1971.

 

 



· Beetham D. Bureaucracy. Milton Keynes: Open University Press, 1987. p.48-53, 111-119.